Алтернативи на имиграционното задържане

Алтернативи на имиграционното задържане

Десислава Тодорова, Център за правна помощ “Глас в България”

Имиграционното задържане се изпълнява въз основа на административна заповед, издадена от властите с мотива, че чужденецът пребивава без валидно разрешение, и те предприемат действия по връщането му в страната на произход или трета страна. Като краен резултат обаче имиграционното задържане има ефекта на задържане за извършено престъпление по наказателното право. Чужденците в процес на имиграционно задържане се настаняват в помещения от затворен тип, които имат всички характеристики на заведение за лишаване от свобода.

Когато на фона на развиващата се пандемия с COVID-19 през март 2020 г. законодателят прие Закона за мерките и действията по време на извънредното положение, се спряха процесуалните срокове по съдебни дела. За периода на обявеното извънредно положение разглеждането на жалби от съдилищата и насрочените съдебни дела бяха на практика замразени. Законът за извънредното положение допусна само няколко изключения като разглеждането от съда на законосъобразността на наложените „мерки за принуда“ с цел да бъде продължен контрола на законосъобразността на задържането на лица, за които има данни за извършено от тях престъпление. Имиграционното задържане обаче остана извън кръга от предвидените изключения. По този начин възникна парадоксалната и неправомерна ситуация, при които чужденците, задържани и на практика лишени от свобода на административно-правно основание, нямаха достъп до правосъдие. За периода на извънредното положение, което претърпя и удължаване, чуждите граждани нямаха възможност да обжалват задържането си. Законосъобразността на тяхното задържане остана де факто без съдебен контрол. Тази ситуация обаче доказа в още по-голяма степен необходимостта от алтернативи на имиграционното задържане.

Как законът урежда имиграционното задържане?

Действащото българско законодателство урежда условията на имиграционното задържане в Закона за чужденците в Р. България (ЗЧРБ). ЗЧРБ съдържа разпоредби, регулиращи достъпа до, престоя на и извеждането от територията на Р. България по отношение на гражданите на трети страни, т.е. на страни извън ЕС, и не се отнася за търсещи закрила лица. Текстът на закона не използва нито един от международно възприетите термини, като административно или имиграционно задържане, а вместо това използва термина “настаняване”. Помещенията, в които се задържат чуждите граждани, са описани като “специални домове за временно настаняване на чужденци” (СДВНЧ). Тези “специални домове” са помещения от затворен тип към Дирекция “Миграция” към Министерството на вътрешните работи (МВР). Задържането с цел депортация се налага за период от шест месеца, с възможност за максимално удължаване до 18 месеца.

Чл. 44, ал. 6 от ЗЧРБ упоменава “опасност от укриване” и “възпрепятстване на изпълнението на заповедта за връщане” като единствени условия, при които може да се приложи мярката задържане. Въпреки че законът не предвижда задържане поради неустановена самоличност, за чуждите граждани без документи, респективно без установена самоличност, се счита, че има риск от укриване.

Кои са законовите алтернативи на имиграционното задържане?

Първоначално ЗЧРБ предвиждаше само една мярка за алтернатива на задържането в СДВНЧ, състояща се в изискване чуждите граждани да се явяват седмично в съответното управление на МВР по места – вид подписка. Задължението за редовно явяване пред властите на практика обикновено се комбинира с мярката за пребиваване на външен адрес, предоставен от частно лице. Това лице може да стане гарант на чужденеца чрез предоставяне на жилище и финансова издръжка. Гарантът следва да бъде български гражданин или законно пребиваващ чужденец в страната. Той трябва да удостовери възможността си да осигури издръжката на лицето в размер не по-малък от минималната работна заплата за страната, например чрез трудов договор. Гарантът предоставя и доказателства за собственост на жилището, което ще бъде външният адрес за пребиваване на чужденеца. Ако гарантът не е собственик на жилището, се изисква съгласие от собственика чрез нотариално заверена декларация. От самия текст на закона не става ясно дали организации респ. юридически лица могат да станат гаранти.

С измененията на ЗЧРБ от 2017 г. се въведоха други две алтернативни мерки, в чл. 44, ал. 5 от ЗЧРБ. Тези две алтернативи се състоят от парична гаранция (един вид залог) и предаване на документ за пътуване или за самоличност, като и двете представляват тип гаранция. При паричната гаранция чужденецът внася лично или чрез трето лице парична гаранция в размер от 500 до 5000 лв., съобразен с разноските за изпълнение на връщането или експулсирането на чуждестранния гражданин. Сумата се внася в 3-дневен срок от връчването на заповедта за наложената обезпечителна мярка. При документния залог чужденецът предава валиден паспорт или друг документ за пътуване в чужбина, който получава обратно при изпълнение на връщането или експулсирането. Законът предполага тези мерки да бъдат прилагани алтернативно, поединично или в съвкупност, когато има пречки пред това чужденецът да напусне страната незабавно.

Приложимост и ефективност на законово установените алтернативи

Доколко обаче наличните в закона алтернативи на задържането могат да бъдат състоятелни в дългосрочен план? На пръв поглед временното положение на гражданин на трета страна, подлежащ на задържане, може често да се проточи във времето. Доколко един човек може в дългосрочен план да живее на ежеседмична подписка? Какво се случва с хората със специфични потребности и уязвимости?

При алтернативата да пребивава на външен адрес, предоставен от гарант, мярката е най-вече приложима, когато гражданинът на трета страна е пребивавал в страната известно време и има изградени връзки в общността. Пример за това са случаите, когато лицето е започнало да работи, докато трае процедурата му за закрила или е създало семейни връзки. При един окончателен отказ за предоставяне на убежище бивш работодател или колеги, или приятели/семейство е възможно да се съгласят да станат гарант. За новопристигнали чужденци обаче алтернативата на пребиваване на външен адрес е трудно осъществима поради липса на изградени връзки в общността. Освен това чуждият гражданин е изцяло зависим от добрата воля и материалното положение на гаранта, така че последният да е в състояние да предостави жилище и финансова издръжка. Особено в ситуация на влошаваща се икономическа конюнктура възможностите да се намери гарант стават по-ограничени. В дългосрочен план е и твърде възможно гарантът да реши да се откаже или да няма обективна възможност да поддържа алтернативната мярка за чуждия гражданин.

Алтернативите на документния залог и паричната гаранция не са подходящи за самостоятелно прилагане. При тези мерки остават отново изискванията за подсигуряване на легитимно жилище и издръжка.

Като цяло, при предвидените в закона алтернативи на задържането възниква не само въпросът за тяхната достъпност, но и за това какво се случва междувременно с чужденците, които са изпълнили условията на алтернативната мярка. 

Ползвайки се с алтернативите на задържане, граждани на трети страни нямат легален достъп до пазара на труда. Възможността за работа е основен механизъм за интеграция. Тя е възможност лицето да се издържа самостоятелно, да има източници на доходи, което да им помогне в преодоляване на изначалните трудности в намирането на жилище. Чужденците в България се сблъскват с различни препятствия в намирането и запазването на сигурно жилище за себе си и за своите семейства. Много важно е това, че ако чуждият гражданин не е задържан в СДВНЧ, но няма документи за самоличност и пребиваване, то той не може законно да работи и да посреща основните си нужди, вкл. от жилище. Също така, ако той или тя не разполагат с документи за самоличност, то българските наемодатели не са склонни да сключат официален договор за наем с този човек. Това може частично да се дължи на факта, че те се страхуват да не понесат наказателна отговорност за оказване на помощ на незаконно пребиваващи чужденци за лична икономическа изгода във връзка с пребиваването или транзита на чужденците (вж. чл. 281 от Наказателния кодекс).

Какви са пътищата за алтернативи и нови решения?

За периода от 2017 г. до настоящия момент Център за правна помощ – Глас в България (ЦПП) изпълнява два поредни пилотни проекта с фокус алтернативи на задържане в общността, финансиран от Мрежата на европейските фондации (NEF) чрез Европейската програма за интеграция и миграция (EPIM). Първият пилотен проект бе изпълнен в партньорство с Български адвокати за правата на човека (БАПЧ), а вторият с Каритас София. Целта на пилотните проекти бе да се осъществи застъпничество за ограничаване на имиграционното задържане в България и то да се използва само като крайна мярка, пропорционално и до минималната необходима законоустановена степен. Проектите също така целят да окуражат пълното прекратяване на задържането на мигранти от уязвими групи и да спомогне за предотвратяването на (повторно) задържане на мигранти в риск чрез правна и социална подкрепа, посредством “кейс мениджмънт” компонент. “Кейс мениджмънт” компонентът се базира на т. нар. “CAP” (Community Assessment and Placement) модел, разработен от Международната коалиция по имиграционно задържане (International Detention Coalition – IDC). Чрез този компонент бяха подпомогнати десетки мигранти в България, които са в риск от пред-депортационно задържане, в успешното разрешаване на техните казуси по отношение на имиграционния им статут, докато живеят в общността. Това включва оценка на нуждите, изготвяне на индивидуален профил и план за действие, правни консултации и представителство пред институциите, вкл. съдилищата, препращане към услуги в общността и специалисти, придружаване на срещи (напр. медицински прегледи, консултации с психолог, срещи с нотариуси, наемодатели и др.), когато е необходимо и други видове подкрепа. В контекста на описаните проекти ЦПП направи редица препоръки в сферата на практики, свързани с имиграционно задържане, писани във финалния доклад на първия пилотен проект, достъпен на сайта ЦПП.

В допълнение, към настоящия момент можем да споделим и следните препоръки:

  • Изясняване и улесняване на възможностите организации, респ. юридически лица, да предлагат и да управляват места за настаняване на граждани на трети страни като алтернатива на тяхното имиграционно задържане. Това могат да бъдат неправителствени организации, които разполагат с капацитет и опит в работа с чужденци. Подобна възможност би била особено подходяща за семейства, чужденци със специфични потребности и уязвимости. Възможно е да се работи и в посока на бизнеса. Някои строителни предприемачи и фирми специализират и се занимават със строеж на общежития и тяхното управление. В Германия например съществува възможност институциите на протестантската и католическа църква да предоставят т. н. църковно убежище (Kirchenasyl) като алтернатива на имиграционното задържане. Освен че тези институции предлагат настаняване и финансова издръжка, те предлагат за съответния период обучение по език или професионални обучения. Въпреки че църковното убежище има специфичен контекст и исторически път в Германия, то може да послужи за модел как институции и организации извън държавната администрация биха могли да предоставят гаранция и алтернативи на граждани на трети страни. 
  • Засилване на възможностите за граждани на трети страни да имат легален достъп до пазара на труда. Както беше споменато вече, работодателите са сред основната група, която може да стане гарант на чужденеца, осигурявайки външен адрес и финансова издръжка. Включване на работодателите в една стратегия на алтернативите може да бъде съществено. В България работодателите все повече надигат глас за липсата на работна ръка. Предвид типа производствата и услугите, които страната на практика реализира, тази липса засяга в голяма степен недостига на невисококвалифицирана работна ръка. Ето защо работодателите и достъпът до пазара на труда могат да бъдат ключова алтернатива именно за граждани на трети страни без образование или висок образователен ценз. Възможно е да се работи в посока за чужденци, изпълнили условията на предвидените в закона алтернативи на задържането, да имат легален достъп до пазара на труда поне за времето на валидност на алтернативната мярка.
  • Стратегия и визия за въвеждането на законови пътеки за получаване на легален статут в България извън бежанската процедура чрез подходящи режими на регуларизация и/или толерантност за чужди граждани, които не могат да бъдат върнати и са добре интегрирани в общността; една от тези пътеки може да бъде законова възможност да се остане на работна виза без да е нужно да се напуска страната и без да се наказва предишен незаконен престой и/или работа.

 

 

Вашият коментар

Вашият имейл адрес няма да бъде публикуван. Задължителните полета са отбелязани с *